IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。
2025年4月18日，《外交事务》杂志（Foreign Affairs）发表了美国国防部首席数字与人工智能官达·艾扬加尔·普拉姆（Radha Iyengar Plumb）与宾夕法尼亚大学全球事务所教授迈克尔·C·霍洛维茨（Michael C. Horowitz）共同撰写的分析性文章。作者指出，美国在人工智能领域的战略思维存在关键误区，即过度强调技术性能领先，而忽视了“部署能力”才是真正决定全球领导地位的核心。
文章强调，人工智能的战略竞争不仅是模型之间的性能比拼，更是一场围绕“采用速度与范围”的扩散竞赛。中国企业如DeepSeek通过开源、低成本的技术快速扩展其影响力，正在削弱美国依靠前沿技术所构建的领先优势。在这种局面下，美国若不能实现人工智能在军事、政府与经济体系中的广泛部署，其所建构的技术领先优势将被削弱。
作者呼吁美国政府调整重心，通过加大基础设施投资、制定促进透明与信任的监管框架、推动联邦机构率先采用AI系统，并拓展与海湾国家和“全球南方”的技术合作，真正释放人工智能带来的经济与安全潜能。
迈克尔·C·霍洛维茨（Michael C. Horowitz），美国对外关系委员会技术与创新事务高级研究员，同时担任宾夕法尼亚大学佩里世界事务研究所主任及理查德·佩里讲席教授（Richard Perry Professor）。他曾于2022年至2024年出任美国国防部助理副部长，主管作战力量发展与新兴能力。
多年来，美国一直与中国进行一场日益激烈的先进人工智能开发竞赛。鉴于人工智能对国家安全与国防以及经济的深远影响，这场竞赛的利害关系极大。但谁在这场竞赛中占据优势，往往并不容易判断。很多分析聚焦于性能：哪些人工智能模型在速度、推理能力和准确性方面表现更佳。
按这些标准来看，美国虽不至于遥遥领先，但仍具明显优势，这主要得益于世界一流工程师的存在、数十亿美元的数据中心投资，以及对最先进计算芯片的出口管制。正因外界如此聚焦于技术前沿，今年一月中国公司DeepSeek发布的一款强大新模型R1才会登上头条，并引发全球市场动荡。DeepSeek的成功似乎表明，美国的领先优势并不像许多人认为的那样稳固。
近日，美国美中战略竞争特别委员会发布了DeepSeek调查报告，指控DeepSeek涉嫌数据窃取、信息操控、技术盗用及规避美国出口管制。
然而，仅仅聚焦于技术前沿却掩盖了这场竞赛的真实本质。性能固然重要，但排名第二的模型依然能为用户带来巨大价值，尤其是当它们像DeepSeek的模型那样价格低廉、开源且使用广泛时。DeepSeek成功的真正启示在于，人工智能的竞争不仅关乎哪个国家开发出最先进的模型，还在于哪个国家能更快地在其经济与政府体系中广泛应用这些模型。军事规划者常说：
在人工智能领域，业余者谈基准测试，专业者谈“采用（adoption）”。因此，为了维持美国在人工智能领域的领先地位，美国政府需要在军事、联邦机构和更广泛的经济体系中加快人工智能的部署速度。为实现这一目标，政府应制定以透明度和选择权为核心的规则，增强信任，推动云基础设施和新能源的发展。政府还应支持本国企业将美国人工智能产品出口到世界各地，以扶持本土公司、强化民主价值观，并阻止中国在技术上取得主导地位。唯有赢得“采用之战”，美国才能真正收获人工智能带来的经济与军事红利。
每当谈及军事人工智能时，往往会引发外界对“杀手机器人”大肆破坏却又无人负责的恐惧。然而，无论是在军事还是其他领域，大多数人工智能的应用都将以“人机协同”的形式展开，即人工智能将加速并优 化既有工作流程。对于美军来说，自主武器——而不是由人类远程驾驶的无人系统——仍然需要一个负责任的人来做出使用武力的最终决定。
新加坡《联合早报》20日报道称，中国官媒披露了一款中国新型无人机，载荷系数被称全球最大。图源：新华社
在国家安全的背景下，这主要意味着提升军 队和情报机构“获取数据和做出决策”的方式与速度。人工智能将使得威胁探测更加精准，从而赋予人类更多反应时间；让军队能够开展更细致、更具现实感的作战规划；缩短危机应对时间；并简化诸如财务与后勤等关键的后台流程。
全球各地的军队都在开发和部署人工智能工具。俄乌战争为俄罗斯提供了一个机会，让其迅速将人工智能融入各种军事系统中，例如越来越自主的武器系统，以及可将传感器数据转换为打击信息的人机协作系统。伊朗与朝鲜也都在投资人工智能工具，用以辅助军事行动、政府监控和网络活动。
与此同时，五角大楼正在多个领域积极应用人工智能技术，包括作战规划、预测关键装备的维护需求，以及增强武器系统的自主性。这些应用凸显了大规模部署的重要性：在少数指挥官迅速作出决策与整个军队系统全面加速行动之间，存在明显的差异。
在经济领域，人工智能的益处同样取决于其普及程度。咨询公司麦肯锡（McKinsey）2023年的一份报告估计，广泛采用人工智能有望为全球经济带来数万亿美元的生产力收益。人工智能的进步正在推动科学、医学、先进制造等多个领域的创新。但如果各国无法获得人工智能系统，这些收益将无法实现。富裕国家很可能最先实现人工智能的全面整合，因此美国政策制定者需要协助本国企业向“全球南方”出口人工智能技术。这样做不仅有助于实现关键的发展目标，还能抑制中国在全球范围内的影响力，因为美国供应商的主要替代选项，很可能就是中国公司。
在这里，同样仅仅拥有最先进的模型远远不够。即便中国的模型逊于美国竞品，DeepSeek的成功也显示出，即使落后于技术前沿，低成本的开源技术仍能为用户创造巨大价值。对于许多日常用途而言，例如起草法律合同、协助商业研究、处理客户服务请求等，人工智能的部署并不需要最强模型，而是需要“足够好”的解决方案，能被快速、大规模地应用。像DeepSeek这样的中国模型，可能会受到那些寻求便宜且有效人工智能工具的国家青睐。与此同时，美国仍然拥有许多优势——最先进的芯片、更发达的云基础设施、更好的基础模型，以及更实用的应用场景——但美国需要一整套战略来推广这些技术。
赢得人工智能的扩散之战，将决定美国未来的全球领导力。北京通过在海外的技术投资来构建影响力范围，从而削弱美国利益并增强中国的政治施压能力。如果美国的人工智能系统被全球采纳，那么这些系统背后的价值观——如言论自由、隐私保护和无偏性——也将随之传播。如果中国模型胜出，那么其带来的将可能是审查制度、监控手段与偏见加剧。
3月12日，在南非约翰内斯堡，与会嘉宾在第35届数字化转型峰会上交流。图源：新华社
鉴于“采用”的重要性，美国政府不能仅仅专注于保持在技术前沿模型上的领先地位，还必须推动那些成本更低、效率更高、可广泛部署的模型发展。首先，这意味着要对拜登政府时期实施的出口管制保持清醒认识，该政策旨在阻止中国获取先进的半导体和其他人工智能技术。
由于人工智能是一种“通用技术”（general-purpose technology），政策制定者不应指望通过出口管制来无限期阻止中国获取关键的人工智能技术。人工智能模型不同于核武器——后者的核心原材料如钚和铀稀缺且受控程度极高，因此严格控制能有效阻止他国获取。而人工智能模型是软件，可以被轻易复制和转移。虽然硬件至关重要，但政府永远无法像控制核材料那样严格限制计算能力，因为芯片也广泛用于其他领域。
归根结底，出口管制是一种“有限工具”。它可以在一定时间内保护特定的尖端技术，帮助美国公司领先于中国竞争对手，但它无法限制非前沿技术的发展，而且还会产生不可避免的“意外后果”，包括促使外国公司探索创新的规避方式。那么，真正的问题就变成：美国如何利用出口管制所赢得的这段时间。
华盛顿的政策制定者还应设计人工智能监管框架，以促进“负责任的技术扩散”。这意味着，美国必须提供一个“具体的替代方案”，即一种侧重于“透明度”与“选择权”的治理路径，以区别于欧盟那种高度规范的人工智能监管制度。
欧盟的做法确实是对真实风险的回应，但也在无意中“扼杀了创新”、削弱了模型透明度改进的努力，并促使用户寻找规避禁令的替代渠道，尤其是当这些工具以开源形式存在时。例如，DeepSeek的应用程序就可以在欧盟使用，尽管它并不符合欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）或《人工智能法案》中的隐私与安全要求。
据媒体报道，特朗普政府已正式启动针对半导体和制药产品进口的贸易调查。图源：新华社
一种更优的做法应是在“控制风险”的同时，鼓励“可信工具”的快速采用。一个有效的人工智能治理框架应当结合自愿机制与强制措施，既降低如人工智能模型被用于制造大规模杀伤性武器等灾难性风险，又鼓励模型开发者在安全性和可靠性方面的自愿提升。例如，那些采用政府开发的风险管理工具或标准模型的开发者，可以被授予减轻其对系统造成损害的责任。美国的监管措施也应保护知识产权并确保数据隐私——这些做法既有助于保护美国本土产业，也能使美国产品在国际竞争中脱颖而出。
这样的治理框架将推动美国开发的人工智能技术实现更广泛的采用。就像更好的刹车系统让列车和汽车在更高速度下依然保持安全一样，一个明确、协调一致的治理战略——具备透明规则、用户选择权和有限限制——能够推动更有效、实用的人工智能发展。提升透明度的工具将增强信任，使消费者和企业更愿意使用人工智能系统。相反，如果仅仅依靠限制措施来限制人工智能的使用，只会减缓创新进程，促使用户规避监管要求，开发者则可能将产品转向其他市场。
一个更加均衡地权衡风险与监管的人工智能框架，有可能说服中东国家，如沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国，加大对美国数据中心和人工智能技术的投资。这要求美国明确指出“应避免的行为”（例如，避免与美国的对手共享某些技术）以及“可获得的利益”（例如，在本国主权云数据中心中使用先进的AI模型）。海湾国家已经显示出对美国AI技术的浓厚兴趣；关键在于如何简化获取流程，同时确保这些技术不会绕过美国的出口管制而流向中国。这需要在海湾国家建立更为完善的流程，确保当地技术公司和公私合作项目能够保护美国技术，防止它们最终落入中国控制的实体手中。
通过加强与海湾国家的人工智能伙伴关系（AI partnerships with the Gulf），华盛顿旨在鼓励这些国家与美国更广泛地保持一致，并为美国工业开辟更广阔的能源获取途径。与海湾国家合作以实现“可信访问”同样有助于美国企业将其人工智能服务拓展至“全球南方”。
例如，去年微软与阿联酋科技公司G42在肯尼亚宣布的一项合作计划，旨在将人工智能工具与云服务带给当地企业。如果美国政府不能为更多此类合作铺平道路，中国的“数字丝绸之路”倡议（Digital Silk Road initiative）——该计划旨在向发展中国家输出一整套数字技术，包括5G与云服务——就可能填补这一空白。
为了加速国内的人工智能采用，美国还需在芯片生产、数据中心和能源方面进行基础性投资。正如没有公路，汽车便难以发挥其全部效能，这也曾让一战时期的一些军事分析家怀疑内燃机在战争中的作用；同样地，若没有新的云环境、更可及的计算资源与高质量数据，人工智能技术也无法真正实现其潜力。国家，特别是政府，需要拥有足够的计算能力与能源来运行人工智能模型，同时还需获得可信赖的芯片来源。美国总统唐纳德·特朗普近期宣布了一项5000亿美元的私营部门数据中心投资计划，这是一个重要起点。但据新闻报道， 目前只落实了约1000亿美元的投资，其中很多项目在宣布前就已启动。
近日，特朗普宣布，OpenAI、软银和甲骨文将成立合资公司，共同大力投资AI基础设施。图源：Wikimedia Commons
政府的强有力投资能够激发商业资本的流入，进而促进技术的规模化应用。联邦政府已承 诺投入500亿美元，以支持国内半导体产业，特别是人工智能和数据中心所需的尖端芯片。这笔资金将助力美国本土芯片制造，从而加速人工智能工具在经济各领域的开发和部署。
然而，单凭这笔资金并不能保证人工智能技术的普及。政府还必须在释放大规模能源资源方面扮演关键角色，以支撑人工智能数据中心的持续运作。尽管云服务提供商已经增加了投资，但联邦政府仍需扩建并更新电力输送和传输基础设施，以确保升级后的电网能够更高效地扩大供电范围并降低接入成本。确保能源能够输送到电力需求巨大的新数据中心，并降低使用门槛，是推动人工智能技术广泛应用的关键。
美国前副国务卿：为什么美国需要以一种“联盟规模”为核心的新战略来抵消北京持久的优势
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。
